論當代中國環境法的發展特點和趨勢（1）

環境法是保護和改善環境、加強環境管理的法律保障，研究掌握當代中國環境法的發展特點和趨勢，對于進一步加強我國的環境法制建設、實現環境法治，具有重要的意義和作用。

一、中國現代環境法的發展概況

中華人民共和國成立之后的環境法即中國現代環境法，可以分為三個階段：一是“建國初期的環境法”；二是“創業時期”的環境法；三是改革開放或“經濟轉型時期的環境法”。其中第一和第二階段是中國現代環境法緩慢發展和逐步興起的時期，第三階段是中國現代環境法蓬勃發展的時期。因此，真正現代意義的中國環境法是第三階段的環境法。

（一）建國初期的環境法

從1949年中華人民共和國成立至本世紀60年代未，屬于中華人民共和國成立的初期。這是一個“萬事開頭難”的新生時期，許多法律都不成熟，環境法也不例外。因此，可以將這個階段的環境法簡稱為“建國初期的環境法”，這個時期是中國環境法緩慢發展的階段。

在這個階段，中國共產黨和人民政府在領導中國人民進行開發資源、保護環境、建設城鄉、整治山河等活動中，制定了一系列有關合理開發、利用和保護、改善環境與資源的法規或規范性文件。如《中華人民共和國礦業暫行條例》（1951年4月，在以后的《中華人民共和國某某法》中略去“中華人民共和國”7個字）、《政務院關于發動群眾開展造林、育林、護林工作的指示》（1953年7月）、《國家建設征用土地辦法》（1953年12月）、《國務院關于新工業區和新工業城市建設工作幾項問題的決定》（1956年5月）、《狩獵管理辦法（草案）》（1956年10）、《水產資源繁殖保護條例（草案）》（1957年4月）、《關于注意處理工礦企業排出有毒廢水、廢氣問題的通知》（1957年6月）、《中華人民共和國水土保持暫行綱要》（1957年7月）、《放射性工作衛生防護暫行規定》（1960年1月）、中共中央批轉的《關于工業廢水危害情況和加強處理利用的報告》（1960年3月）、《國務院關于積極保護合理利用野生動物資源的指示》（1962年9月）、《森林保護條例》（1963年5月）、《礦產資源保護試行條例》（1965年12月）等。從總體上看，這個階段環境法的特點如下：

第一，在這個階段，我國剛從半封建、半殖民地的中國轉變為獨立自主的中華人民共和國，國家活動的重點放在土地改革、國民經濟恢復、生產資料的所有制改造、農業合作化和鎮壓被推翻階級的階級斗爭等社會主義改造和社會主義革命方面，整個經濟、城鄉建設和環境資源領域的法制建設相當落后。與這種過渡時期相適應，這個階段的環境法發展較慢，在環境立法形式和內容等方面類似于前蘇聯的環境法。

第二，環境法以自然資源法或自然保護立法為主，防治環境污染方面的法律較少。

第三，環境法規的效力等級或立法級別較低，主要是一些行政法規和行政規章。

第四，環境資源法規比較零星分散，內容比較原則、粗糙，法規的可操作性、可執行性較差，很少正規化、程序化的環境保護法律制度，自然保護和污染防治之間缺乏有機聯系，環境立法和執法還沒有以現代環境科學理論和環境保護思想作指導。

（二）“創業時期”的環境法

本世紀60年代至70年代是環境問題日益嚴重、環境保護運動迅速發展的時代，許多國家的環境法在這個時期得到了迅速的發展。在這個時期，以防治環境污染為標志的、與世界環境保護運動相聯系的現代環境保護和環境法開始在中國興起，中國環境法開始進入艱難的創業時期，因此稱為“創業時期”或“起步時期”的環境法。但是，恰恰在這個時期，即從1966年至1977年，中國正處于“文化大革命”的“十年動亂時期”。這雖然是中國現代環境法逐步興起的階段，但這個階段的環境法大都帶有動亂時期的特征和“左”傾思想的烙印。

在六、七十年代世界性的環境保護潮流推動下，隨著聯合國人類環境會議召開后國際環境保護運動的不斷發展和“十年動亂時期”環境問題的日益尖銳，現代意義的中國環境法從70年代逐步興起。

在70年代初，我國已針對某些局部地區的環境問題，制定了一些環境行政規范性文件。1972年，中國派出政府代表團參加了聯合國人類環境會議，受該次會議的影響，中國在1973年8月召開了第一次全國環境保護會議。這次會議制定了《關于保護和改善環境的若干規定》，會后由國務院予以批發（11月）。這一文件，實際上是中國第一個綜合性的環境保護行政法規。該文件不僅規定了“全面規劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環境，造福人民”的“三十二字”環境保護方針為，還規定了發展生產和環境保護“統籌兼顧、全面安排”的原則，“三同時”制度和獎勵綜合利用的政策。這些內容，對中國環境法的發展具有重要意義。

1974年1月，國務院頒布了《防治沿海水域污染暫行規定》，這是中國第一個防治環境污染的正式的行政法規。1977年4月，當時的國家計委、國家建委、財政部、國務院環境保護領導小組發布了《關于治理工業“三廢”，開展綜合利用的幾項規定》，其中提出了盡力把廢水、廢氣、廢渣等工業“三廢”消滅在生產過程之中的思想。此外，國家還頒布了《工業“三廢”排放試行標準》(1973年)等環境保護標準。從總體上看，這個階段的環境法具有如下特點：

第一，以《關于保護和改善環境的若干規定》（1973年11月）為代表，確定了比較全面的環境資源保護目標，規定了比較綜合的環境保護方針、原則，為我國環境法的全面、深入發展打下了比較寬廣的基礎。但是，這個時期的環境法缺乏環境法學研究和環境科學理論，某些環境政策打上了“左”傾錯誤的烙印，環境法制觀念和環境立法計劃性很差。

第二，環境法缺乏憲法基礎，環境法規的效力等級或立法級別較低，主要是一些行政法規、行政規章和紀要、批文等政策文件。

第三，環境法以防治污染立法為主，自然保護和資源保護方面的法律較少；防治污染以綜合治理工業“三廢”為主，環境管理制度不健全；污染防治以行政手段為主，法律手段和經濟刺激手段較少。

第四，環境法規的內容比較原則、粗糙，可操作性、可執行性較差，很少正規化、程序化的環境保護法律制度。

（三）經濟轉型時期的環境法

粉碎“四人幫”后中國共產黨于1978年召開的十一屆三中全會，使中國進入了改革開放、從社會主義計劃經濟向社會主義市場經濟轉變的新時期。從1978年至今，雖然是中國現代環境法迅速、全面發展的階段，但這個階段的環境法都具有經濟轉型時期的性質和特點。因此，可以將這個階段的環境法簡稱為“經濟轉型時期的環境法”，又稱“當代中國的環境法”。在這個時期，我國環境法的發展形成了兩次立法高潮。

⒈第一次環境立法高潮發生在八十年代中后期，主要從《環境保護法（試行）》頒布后啟動

1978年，中國修改后的《憲法》規定：“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害。”這是中國首次將環境保護工作列入國家根本大法，把環境保護確定為國家的一項基本職責，將自然保護和污染防治確定為環境保護和環境法的兩大領域，從而奠定了中國環境法體系的基本構架和主要內容，并為中國環境保護進入法制軌道開辟了道路。同年，中共中央批轉的國務院環境保護領導小組的《環境保護工作匯報要點》，將加強環境法制建設、制定環境保護法律作為環境保護工作重點之一，由此拉開了中國環境法迅速發展的序幕。1979的9月，五屆全國人大第十一次會議原則通過了《環境保護法(試行)》。該法依據憲法的規定，針對中國當時的環境狀況，參考借鑒了國外的先進經驗，規定了環境保護的對象、任務、方針和適用范圍，規定了“誰污染誰治理”等原則，確定了環境影響評價、“三同時”、排污收費、限期治理、環境標準、環境監測等制度，規定了環境保護機構及其職責。該法的內容比較全面、系統，是中國環境法走向體系化、作為獨立的法律部門的一個標志。

《環境保護法(試行)》頒布后，我國先后制定了《海洋環境保護法》（1982年8月）、《水污染防治法》（1984年5月）、《大氣污染防治法》（1987年9月）和《草原法》（1985年6月）、《水法》（1988年1月）等污染防治和自然資源保護方面的法律和一系列的行政法規、規章；1989年12月七屆全國人大第十一次會議通過的《環境保護法》，是對《環境保護法(試行)》的修改和總結，也是第一次環境立法高潮的頂點。經過這次立法高潮，中國初步形成了環境法體系；環境法開始成為中國環境保護工作的最為重要的支柱和保障，成為中國社會主義法律體系中新興的、發展最為迅速的一個重要組成部分。

⒉ 第二次環境立法高潮發生于九十年代，主要從1994年開始

九十年代是國際國內形勢發生重大、急劇變化的時代。1993年11月14日通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，制定了社會主義市場經濟體制的總體規劃。1992年6月召開的聯合國環境與發展會議，使全球環境保護工作和環境法進入到以“可持續發展”為標志的“可持續發展階段”；同年8月，中共中央、國務院很快批準了中國環境與發展十大對策，指出中國必須轉變發展戰略、走持續發展道路，認為實行可持續發展戰略是加速中國經濟發展和解決環境問題的正確選擇和合理模式；1994年3月，國務院批準了《中國21世紀議程》，提出了實施可持續發展的總體戰略、基本對策和行動方案，要求建立體現可持續發展的環境法體系，并將新的環境立法列為新的優先項目計劃。改革開放的深入發展和社會主義市場經濟體制的建設和完善，給環境保護既注入了新的活力和生機，又形成了嚴峻的挑戰和困難。隨著人口的持續增長和經濟的迅速發展，我國的環境問題愈為嚴重并呈惡化趨勢。人民生活水平的提高和環境意識、民主意識、法律意識的增強，給環境保護提出了新的更高的要求。環境監督管理的強化和擴展，需要更為完備、有效、統一的法律規范和指導、保障機制。可持續發展戰略的確立和實施，對環境法制建設產生了一系列影響。為了貫徹可持續發展戰略，迫切要求環境立法將環境與資源、環境保護與經濟社會發展綜合起來，建立和促進符合可持續發展原則的、適應社會主義市場經濟體制客觀需要的綜合決策機制、協調管理機制、保障支持機制和有效的法律實施機制。

1993年3月，全國人民代表大會成立了環境與資源保護委員會（簡稱環資委，當時稱環境保護委員會）這一專門委員會。環資委一成立，便立即著手環境立法的準備工作；同年4月聽取了國務院12個部委的工作匯報，在此基礎上制定了五年環境立法規劃；同年11月召集了法學界、環保界青年學者研討會，并與有關部門座談，研究我國環境與資源保護方面立法的現狀和存在的問題，分析國際環境保護法律的發展趨勢，初步提出了“我國環境與資源保護法律體系框架”，這一框架成為環資委立法工作的指南和大綱。從1994年起，環資委的立法工作全面展開，在繼續加快制定新的環境法律、法規的同時，開始對現行的環境法律、法規進行整理、修改和完善。

在第二次環境立法高潮中，我國先后修改、制定了一批污染防治法律、法規和行政規章，如《大氣污染防治法》（1995年8月）、《固體廢物污染環境防治法》（1995年10月）、《水污染防治法》（1996年5月）、《環境噪聲污染防治法》（1996年10月）、《淮河流域水污染防治暫行條例》（1995年8月）等。先后修改、制定了一些資源能源管理、災害防治和自然保護方面的法律、法規和規章，如《自然保護區條例》（1994年10月）、《煤炭法》（1996年8月）、《防洪法》（1997年8月）、《節約能源法》（1997年11）、《防震減災法》（1997年12月）、《森林法》（1998年4月修改）、《土地法》（1998年8月修改）等。還修改、制定了一大批地方環境法規和規章。從總體上看，這次立法高潮主要是對原有法律的修改、補充，重點在于加強對環境資源的行政管理，地方環境立法在某些方面比中央環境立法更為活躍。

經過上述幾個階段持續、有序的發展，中國環境法正在形成一個比較完整、科學、合理的法律體系，已經成為中國環境保護和可持續發展的最為重要的基礎和支柱，已經成為中國社會主義法律體系中新興的、發展最為迅速的重要組成部分。