二、當代中國環境法的特點和發展趨勢  

本文將1978年中共十一屆三中全會以來的環境法即經濟轉型時期的環境法，稱為中國當代環境法。概括起來，中國當代環境法呈現出如下特點和趨勢：

（一）環境管理思想和環境保護戰略更加進步，實施可持續發展戰略成為環境法的指導思想

在中國，自從聯合國環境和發展會議以來，黨和國家已經決定改變不可持續的生產方式和消費方式，實施可持續發展戰略。為了扭轉中國沿襲傳統的非持續性發展模式的被動局面，中國計劃在2000年前后初步建立起與可持續發展有關的立法體系，實施可持續發展戰略，轉變環境保護的管理思想。通過制定《中國21世紀議程》，可持續發展已經對中國的環境法制建設產生全面的、深遠的影響。1998年修改的《土地管理法》首次在法律中將“促進社會經濟的可持續發展”明確規定為環境資源法的立法目標。中國環境法越來越重視預防原則、全過程管理、清潔生產、源頭控制和總量控制，正在向著可持續環境法的方向發展。例如：強調預防污染的法律制度，大力推行清潔生產；在污染防治管理的指導思想上確立“三個轉變”，即在工業污染防治基本戰略上從側重污染的末端治理轉變為工業生產全過程控制，在污染物排放控制上由重濃度控制轉變為濃度控制與總量控制相結合，在污染治理方式上由重分散的點源治理轉變為集中控制、區域控制與分散治理相結合；等等。隨著可持續發展戰略和綜合環境管理思想的深入，我國環境法所涉及的范圍和對象，已從最初的對個別環節的控制(如強調對污染物處理、處置的污染源“末端控制”)發展到對包括決策過程在內的全過程控制（如污染的“源頭控制”、“從搖籃到墳墓”的全過程控制），從最初的對個別對象或某類對象的管理（如廢物管理）發展到對各種相關對象的管理（如廢物管理和產品管理、資源管理和環境管理），并開始推廣一些新的法律制度，如綜合決策制度，綜合環境影響評價制度，環境標志制度，清潔生產制度，新的環境資源稅費、排污許可證制度等。

（二）有具有特色的環境法學研究和環境法學理論作指導

在這個階段，中國的環境法學研究得到了較大的發展，使得中國的環境法制建設有了科學的理論指導。

新中國成立以來的法學理論基本上是有關人與人關系（即人際關系、人域關系）、特別是階級關系的法學理論，沒有或很少有人與自然或人與環境的關系（即人環關系）的法學理論。從中共十一屆三中全會以來，隨著我國環境保護事業和環境法的發展，逐步有了關于人與自然關系的法學理論；開始是在環境法這一部門法學中出現了人環關系的理論，后來在整個法學基礎理論中出現了人與自然關系的理論。隨著改革開放的深入發展，我國一些專門研究法學基本理論的學者專家開始介紹和研究中國古代和外國有關人與自然關系的理論、學說，包括新的自然哲學、新自然法學等。從某種意義上可以認為，有關調整人與自然、人與環境的關系的法學理論，正在成為推動當代中國環境法向著更加科學、完整、綜合、獨立的體系發展的指南和基本理論。

近十幾年來，環境道德已開始在中國傳播，并對中國的環境法制建設產生了一定的影響。中國環境與發展國際合作委員會設立的生物多樣性工作組通過大量研究，提出了一些支持環境道德的意見。《環境保護法》（1989年）第六條關于“一切單位和個人都有保護環境的義務”的規定，是社會流行的“保護環境，人人有責”這一道德格言的法定化。1994年3月25日國務院第16次常務會議討論通過的《中國21世紀議程》已將“形成新的人與自然相處的倫理規范”、“建立與自然相互和諧的新行為規范”即環境道德，作為21世紀道德建設的重要內容和任務[1] 。國家環境保護局、中共中央宣傳部、國家教育委員會制定的《全國環境宣傳教育行動綱領（1996年－2010年）》[2] 是我國第一個提倡、推廣全民環境道德的長期規劃，該綱領明確提出：“環境教育是提高全民族思想道德素質和科學文化素質的基本手段之之一。環境教育的內容包括：環境科學知識、環境法律法規和環境道德倫理知識”；“通過環保知識宣傳活動，逐步規范公眾的行為，培養良好的倫理道德規范，促進形成良好的社會風尚，逐步將保護環境、改善生態、合理利用與節約各種資源的意識和行動滲透到日常生活之中”。在上述背景下，環境倫理、生態道德逐漸進入中國環境法的認識論，環境道德規范不斷被法定化，環境法律規范不斷被道德化，環境道德或生態倫理逐漸成為環境權的倫理根據，從而使環境法學的理論更加成熟和更加富有說服力。

（三）環境立法的綜合化進一步加強

在這個階段，特別是聯合國環境與發展大會之后，中國認識到實現可持續發展，特別需要加強規范環境、社會、經濟可持續發展行為的綜合性的環境法規體系的建設；中國環境法涉及的環境、資源問題及與之相關的跨領域問題越來越多，調整的社會關系和保護對象越來越廣泛，調整這些問題的方式方法越來越協調，有關環境資源的各種法規的聯系和結合日益緊密；中國環境法正在將環境與資源、環境保護與經濟社會發展結合起來，正在發展成為以保護環境資源為主，綜合調整環境、經濟、社會發展問題的可持續環境法體系。中國環境法的這種綜合化趨勢，主要表現在如下三個方面：

第一，立法方面的綜合化趨勢。從環境保護法體系看，已經從單純的防治環境污染法

體系向雙重的防治環境污染和自然資源保護法體系發展；從自然資源法體系看，已經從單純的自然資源開發利用法體系向雙重的自然資源開發利用和保護法律體系發展；從能源法體系看，已經從單純的能源開發利用法體系向雙重的能源開發利用和保護節約法體系發展；從區域開發建設法體系看，已經從單純的城鄉規劃建設法體系向雙重的城鄉規劃建設和區域綜合開發整治法體系發展。在1998年新組建的國家環境保護總局已經確定了污染防治與生態保護并重的方針。在立法建議中，有關部門和專家多次建議起草一個更加富有綜合性的環境資源法律。

第二，法律機制方面的綜合化趨勢。從立法機制方面看，全國人大于1993年成立了環境保護委員會，后來改名為環境與資源保護委員會。這說明國家立法機關已經從環境保護和資源保護、合理利用的角度統一考慮、規劃我國環境資源法律的綜合化。從執法機制方面看，在歷次機構改革中，都曾提出在原有的資源保護部門的基礎上建立環境資源部或國土資源委員會的機構改革方案；現有的國家環境保護總局的職能正在向著環境資源雙重保護的功能方向發展，其環境管轄范圍和職能正在擴大。。

第三，環境法的綜合化與環境法學的綜合化互相呼應。環境法的綜合化一直受到環境法學研究和教育方面的綜合化的影響，環境法學專業研究范圍的擴大從法學理論方面為環境法的綜合化提供了支持。將環境法學即環境與資源保護法學作為法學中的一個二級學科，本身就是環境法綜合化發展的產物。

（四）有堅實的憲法基礎和黨的政策基礎，環境法制建設日益成為憲法、國家計劃和政黨章程中的重大問題

中共十一屆三中全會之后，隨著改革開放的深入和環境保護事業的發展，中國共產黨和中國政府越來越重視環境保護和環境法制，環境問題成了政黨和政治家重視解決的政治問題，人與自然的關系成了國家通過其根本大法、國家計劃和綜合決策進行調整的國家大事，環境保護成了國家法律明確規定的國家的基本職能和基本國策。目前，我國已將環境保護納入國家憲法、國家計劃和《中國21世紀議程》，黨和國家通過制定的政策文件和法律法規，明確宣布環境保護是我國長期堅持的基本國策，明確要求對環境保護要“黨政一把手親自抓和負總責”，明確指出“要不斷完善社會主義市場經濟體制下的環境保護法律體系”[3] ，1998年修改的《土地管理法》明確宣布“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”。中華人民共和國的法律、中國共產黨的重要文件，都對環境資源的合理開發、利用、保護、改善作了明確的規定，整個環境法制建設的發展有了可靠的法律保障和政策保證。

（五）環境法治已經成為環境法制建設的目標，環境民主和公眾參與正在成為中國環境法的基本原則和制度

我國改革開放和經濟、社會與環境事業的深入發展，對環境法制建設提出了新的要求。江澤民主席在1997年、1998年中央計劃生育和環境保護工作座談會上的講話強調：“加強環境法制建設”、“把環境保護工作納入制度化、法治化的軌道。”1999年修改的憲法，將“依法治國，建設社會主義法治國家”正式寫入了國家的根本大法。從此以后，“把環境保護工作納入制度化、法治化的軌道”即實行環境法治，開始成為我國環境環境法制建設的基本目標和任務。

目前，中國環境法的民主化正在逐步進行，環境民主、環境權正在成為中國環境法制建設的指導思想或原則，環境法中的環境監督管理制度日趨民主化，環境保護工作中的民主手段和公眾參與日益法律制度化，公眾參與環境保護已取得一定的成效。我國憲法、《環境保護法》（1989年）、《水污染防治法》（1996年修改）和《環境噪聲污染防治法》（1996年）等法律和政策文件均有關于實行環境民主和公眾參與的規定。 江澤民主席在中共第十五次全國代表大會上的報告（1997年9月2日）指出：“進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家。”法治的精髓是強調主權在民和政治民主即民主原則，沒有民主就沒有法治，民主和法制的統一才是法治。《國務院關于環境保護若干問題的決定》（1996年8月）關于“建立公眾參與機制，發揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環境保護工作，檢舉和揭發各種違反環境保護法律法規的行為”的規定，為實行環境民主開辟了更加廣闊的道路。《中國21世紀議程》明確指出：“公眾、團體和組織的參與方式和參與程度，將決定可持續發展目標實現的進程。”[4] 國家環境保護局、中共中央宣傳部、國家教育委員會制定的《全國環境宣傳教育行動綱要（1996年－2010年）》[5] 將“公眾參與”作為編制該《行動綱要》的基本原則，將“逐步建立公眾在環境保護方面的參與監督機制”作為該《行動綱要》確定的2000年總體目標的一項重要內容，要求“逐步形成公眾參與機制，為公眾參與重大項目決策的環境監督和咨詢提供必要的條件、機會和場所，引導公眾積極參與環保公益活動”。該綱要還提出了一系列推行公眾參與的行動和措施。

（六）根據社會主義市場經濟體制的特點加強環境法制建設，環境法越來越多地采用經濟手段和市場機制

這個時期的環境法，具有經濟轉型時期環境法的基本特征，如變動性。為了適應中國社會主義市場經濟體制的建立，必須制定適應社會主義市場經濟的環境法規，對已有的環境立法進行修改和完善，引入符合市場經濟規律和市場機制要求的法律調整手段。

目前，我國的環境法正越來越多地采用經濟政策和經濟手段。《中國21世紀議程》明確要求：“將環境成本納入各項經濟分析和決策過程，改變過去無償使用環境并將環境成本轉嫁給社會的作法”，“有效地利用經濟手段和其他面向市場的方法來促進可持續發展” [6] 。在中國的環境法規和其他有關法規政策文件中均有實施環境經濟政策和經濟手段以保護環境和資源的內容，例如：強調把環境和自然資源納入到國民經濟核算體系中去；強調稅收政策在綜合決策中的作用；強調環境與資源的保護與利用政策要同部門發展政策及宏觀經濟政策相結合；強調經濟手段與命令控制手段的結合；強調“污染者負責”、“誰開發誰保護”的責任原則。

目前中國法律規定實行的經濟政策和經濟手段可以分為三個方面：一是由環保部門執行的經濟政策，如排污費、生態環境補償費和“三同時”中的經濟政策；二是由各資源、產業部門執行的經濟政策，如礦產資源補償費、水產資源保護費、土地損失補償費、城建環保投資、獎勵廢物回收利用政策、育林費、林業基金、行業造林專項資金、造林和育林優惠貸款、防治水土流失專項資金等；三是由綜合管理部門執行的經濟政策，如城鎮土地使用費、耕地占用稅、資源稅、獎勵資源綜合利用政策（包括資源綜合利用利潤留成環保投資）、企業更新改造環保投資、清潔生產費用、環保產業優惠政策、有益于環境的財政稅收政策、銀行環境保護貸款等。

（七）環境法采用越來越多的科學技術手段和科學技術規范

中國的環境法也與其他國家的環境法一樣，正在越來越多地采用環境技術手段和環境技術規范。《環境保護法》（1989年12月）規定：“國家鼓勵環境保護科學技術的發展，加強環境保護科學技術的研究和開發，提高環境保護科學技術水平，普及環境保護的科學知識”（第5條）；“新建工業企業和現有工業企業的技術改造，應當采用資源利用率高、污染物排放量少的設備和工藝，采用經濟合理的廢棄物綜合利用技術和污染物處理技術”（第25條）。《大氣污染防治法》（1995年8月修正），《水污染防治法》（1996年5月修正），中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發的外交部、國家環境保護局《關于出席聯合國環境與發展大會的情況及有關對策的報告》[7] 和《中國21世紀議程》等法律和政策文件，有大量關于采用環境科學技術保護環境的規定。通過十多年的努力，我國已從法律上初步建立結合技術改造防治工業污染、環境影響評價、環境標準、環境監測、清潔生產、環境標志、ISO14000環境管理系列標準等采用科學技術保護環境的法律制度。

（八）以強化環境監督管理為中心，努力提高環境法的實施能力和執法效率

在可持續發展時期，中國環境法發展的一個重要特點是以強化環境監督管理為中心，加強環境執法和環境立法的有效實施，提高環境法的實施能力和執法效率。加強環境執法，既是強化環境監督管理的主要途徑，也是這個階段環境法制建設的發展趨勢。這種趨勢主要表現在如下幾個方面：在中央，將環境執法和環境立法置于同等重要的位置，在地方，將環境執法作為環境法制建設的重點；加強環境法的宣傳教育和人員培訓，普及環境法的知識，提高全社會特別是政府官員和管理人員的環境法制觀念；強化國家環境監督管理體制的建設，重視理順環境管理體制，強化環境保護行政主管部門的職權，包括建立健全各級政府環境管理機構、提高環境管理機關的級別、加強環境管理和執法隊伍的建設和培養；國家環境管理機關的管理范圍和管理權限在擴大，環境行政執法和司法的能力在增強；在現實生活中，污染源單位的責任和違反環境法的責任越來越明確、具體，自覺遵守環境法的程度在提高；環境保護措施的制度化加強，環境法律規定、措施和制度的可操作性增強，環境執法行為的規范化、程序化、制度化程度增強，環境執法制度和管理制度日益健全；強調對重點目標進行重點控制，如強調對“三河（淮河、海河、遼河）、三湖（太湖、巢湖、滇池）、兩控區（酸雨控制區和二氧化硫控制區）”的環境監督管理，突出對“四害”（廢水、廢氣、廢渣和環境噪聲）的防治，對重大污染源和“十五小”企業實行更加嚴格的控制措施；環境法制建設（包括環境立法和執法）和環境管理的有效協調加強，對環境違法行為的打擊、處罰程度增強，對環境法的監督、檢查加強；等等。

進入90年代以來，中國的環境法制建設正在逐步從以立法為主轉變為立法與執法并重，環境法的實施正在日益加強。國務院和國務院主管環境資源工作的行政部門曾多次發出加強環境執法的通知，如《國務院關于加強環境保護執法檢查嚴厲打擊違法行為的通知》（1993年3月）等；在強化環境執法機構、措施、監督、檢查和制度方面做了大量工作，在對淮河、太湖等流域的環境執法中取得了重要突破和成就，有力促進了中國環境法的實施。加強環境執法包括環境行政執法和環境司法，特別是強化對違法環境行為的制裁。例如，在1996年8月之前，我國法律實行是“提倡達標排污、對超標排污收費、對繳納超標排污費的超標排污活動不禁止”的政策，超標排放污染物是我國長期存在的正常現象，十多年來我國已對30多萬個排污單位征收超標排污費。從1996年8月3日《國務院關于環境保護若干問題的決定》頒布之日起，所有新的建設項目建成投入生產或使用后，必須確保達到國家或地方規定的污染物排放標準；對沒有執行環境影響評價制度、擅自建設或投產使用的新建項目，依法責令其停止建設或停止投產使用；對驗收時達標，但投入生產或使用后不能穩定達到國家或地方規定的污染物排放標準的新項目，依法責令其停止超標排放污染物并依法責令其停止整頓；對原有超標排放污染物的單位一律依法實行責令限期治理，限期治理的期限為1至3年，對逾期未完成治理任務的依法責令其關閉、停業或轉產；也就是說，到2000年前，中國將基本消滅目前這種“正常”的超標排污現象。在對環境違法行為的處罰方面，新的環境法規大都提高了處罰程度，包括：增加給予行政處罰的違法行為的種類，提高行政處罰罰款的數額，擴大行政處罰的方式。在新修訂的刑法法典中，增設了專門的破壞環境和資源保護罪，對固體廢物和珍貴、瀕危野生動物方面的犯罪，后果特別嚴重的，可以處十年以上有期徒刑。

（九）中國環境法與外國環境法、國際環境法的協調日益增強

隨著中國逐步進入國際經濟大循環和國際環境保護舞臺，在環境立法和環境技術規則、環境標準的制定等環境法制建設中，中國正在加快與國際環境條約、國際慣例的接軌，學習、借鑒、吸收外國環境法制建設中的先進經驗。為此，中國確定了國內環境法與國際環境法接軌的政策目標，確定了環境立法和環境法實施方面的國際合作政策。這種發展趨勢主要表現在如下幾個方面：中國環境法與外國環境法、區域環境法、國際環境法之間的相互聯系日益增加；中國越來越強調國內環境法與國際環境法的協調和接軌，促進中國環境法與外國環境法之間的協調；中國環境法越來越多地吸收國際環境法中的原則、措施和制度，自愿采納國際通用的環境標準；中國環境法越來越多地采用外國環境法中的先進法律措施和管理制度；中國環境法與外國環境法之間的共同點、相似性越來越多；中國日益重視環境法的信息交流、環境法宣傳教育和培訓方面的國際合作。

為了實現國內環境環境立法與國際環境公約的接軌，中國在新的環境立法中體現了《保護臭氧層維也納公約》、《聯合國氣候變化框架公約》、《控制危險廢物越境轉移及處置巴塞爾公約》的有關內容；已經制定《關于嚴格控制境外有害廢物轉移到我國的通知》（1991年3月7日國家環境保護局、海關總署發布），《化學品首次進口及有毒化學品進出口環境管理規定》（1994年3月16日國家環境保護局公布），《關于堅決控制境外廢物向我國轉移的緊急通知》（國務院辦公廳1995年11月17日發布），《廢物進口環境保護管理暫行規定》（國家環境保護局、對外貿易經濟合作部、海關總署、國家工商局和國家商檢局聯合發布，1996年3月1日）等法規、規章。