三、當代中國地方環境立法的特點和趨勢
自中共十一屆三中全會以來，隨著中央環境立法（包括環境法律、法規和行政規章）的發展，地方環境立法（包括地方環境法規和地方環境行政規章）也得到了相應的發展。特別是進入90年代以來，隨著可持續發展戰略的實施，我國地方環境立法取得了重要的突破和成就，在某種意義上甚至可以認為，中國90年代的地方環境立法較之國家中央環境立法更富有開拓性、進取性和成效。當代中國地方環境法的繁榮和發展特點，主要體現在如下幾個方面：
（一）地方環境立法逐步走上地方化、具體化的道路
自1973年第一次全國環境保護工作會議以來，以防治環境污染為主要內容的環境立法開始在我國發展。但是，在1973年至1978年這段時間，我國有關防治環境污染的地方環境立法很少。自1978年中共十一屆三中全會以后，各省、自治區、直轄市和有地方立法權的城市，開始制定地方環境法規和地方環境行政規章。但是，在1978年至1990年這段時間，大部分地方環境立法都不同程度地存在“地方環境立法和中央環境立法一個樣，中央和地方環境立法上下一般粗，地方環境立法缺乏地方特色，地方環境立法照抄照搬中央環境立法”等弊病，地方環境立法的實際作用和效益不夠明顯。隨著改革開放和環境保護事業的深入發展，各省、自治區、直轄市和有地方立法權的城市之間的經濟社會發展水平和環境保護工作的水平差距不斷拉開，各地相繼出現了一系列具有本地特色的新問題和新需要，迫切要求通過富有針對性的地方環境立法來進行法律調整；同時，面對從社會主義計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的歷史性轉變所產生的一系列新的問題、挑戰和機遇，國家也希望和鼓勵地方環境立法先行一步、取得經驗，以推動全國環境立法的進一步發展。正是在上述各種因素的綜合作用下，我國地方環境立法開始擺脫被動、缺乏地方特色的落后局面，邁開了對于我國地方環境立法的長遠發展具有重要意義的步伐。自從進入90年代以后，各省、自治區、直轄市和有地方立法權的城市紛紛總結地方環境立法的經驗教訓，在地方環境立法的地方化、具體化上下功夫，逐步擺脫了以往地方環境立法的被動、落后局面，為我國地方環境保護事業的繁榮和發展提供了切實有效的地方環境法制保障。地方環境立法的地方化表現在立法的主體、形式、程序和內容等各個方面，其中不少地方環境立法在地方環境資源條件和地方環境資源問題方面表現得尤為突出。例如，《云南省環境保護條例》（1992年11月）關于“嚴格保護西雙版納等地的熱帶雨林”（第32條）的規定就很有地方特色。海南省是一個熱帶海島省份，針對本省的環境資源特色，《海南省環境保護條例》（1990年2月18日海南省人民代表大會常務委員會第九次會議通過）明確規定：“保護尖峰嶺、霸王嶺、吊羅山、黎母山、五指山、鸚哥嶺、阿陀嶺、七指嶺和其他區域的熱帶原始森林”（第22條）；“嚴禁采伐珊瑚礁和紅樹林”（第25條）。同時，海南省又是國家確定的一個對外開放程度最高的省，在許多方面享有國家給予的特殊、優惠政策，根據這一特定省情，海南省在制定《海南省環境保護條例》時，大膽學習、借鑒、吸收、引進國外先進的環境立法經驗，率先規定了“環境保護目標責任制”、“人民政府按年度向同級人民代表大會報告環境狀況和對策”、“實行污染物排放許可證”、“實行污染物排放總量控制”、“將節余的排放限量抵銷和轉讓”、“開發區環境影響報告”、“代行治理”、“舉證責任轉移”等一系列新的、具有前瞻性和開拓性的環境保護管理制度、措施和經濟政策，充分體現了海南省這一開放省的特點。在地方環境立法的具體化方面，許多地方環境法規做得相當出色。例如，《環境保護法》（1989年）等環境法律，對各級人民政府環境保護行政主管部門的職責、建設項目環境管理制度和環境違法行為的行政處罰等規定得相當原則、簡單，而絕大多數地方環境法規對此進行了補充、完善和具體化。如《寧夏回族自治區環境保護條例》（1990年4月），對自治區環境保護行政主管部門的主要監督管理職責規定了6項，對市、縣環境保護行政主管部門的主要監督管理職責規定了5項；《云南省環境保護條例》（1992年11月）第13條，對各州、市、縣（區）人民政府、地區行政公署環境保護行政主管部門的主要職責規定了9項。
（二）地方環境立法越來越富有戰略性和法理性
這個階段的地方環境法規在接受和采納體現可持續發展的新的環境保護戰略和污染防治戰略方面相當積極，它們用十分明確的法律語言規定了“預防為主”、“綜合治理”、“清潔生產”、“源削減”或“減少廢物的產生”等新的環境保護戰略思想和則。例如，《內蒙古自治區環境保護條例》（1991年3月）規定：“開發利用自然資源，要全面規劃，科學管理，合理利用，切實保護自然環境、防治污染，誰利用誰補償，誰破壞誰恢復”（第十三條）；“防治污染和其他公害，以防為主，防治結合，集中控制，綜合整治”（第19條）。《四川省環境保護條例》（1991年7月）第5條規定：“各級人民政府制定的環境保護規劃必須納入國民經濟和社會發展計劃，使環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調。堅持以防為主、防治結合、綜合治理的原則。實行開發利用與環境保護并重，經濟效益與環境效益相統一的方針。”《貴州省環境保護條例》（1992年5月）規定：“環境保護必須與經濟建設、社會發展相協調，做到經濟建設、城鄉建設和環境建設同步規劃、同步實施、同步發展，實現經濟效益、社會效益和環境效益的統一”（第4條）；“環境保護必須堅持預防為主，防治結合，全面規劃，區域控制，綜合治理”（第5條）；“根據統一規劃、合理布局、綜合開發的原則，增強城市污染綜合防治能力”（第44條）；“推行污染集中控制和區域性綜合防治，防治廢氣、廢水、工業固體廢棄物 、噪聲及放射性污染。逐步實施城市垃圾的無害化處理和生活污水的集中處理”（第45條）。《陜西省實施〈中華人民共和國環境保護法〉辦法》（1992年7月）規定：“各項建設事業必須堅持開發利用與環境保護并重，經濟效益、社會效益與環境效益相統一的方針。環境保護工作堅持預防為主、防治結合和誰污染、誰治理的原則”（第3條）；“開發利用自然資源，應實行統一規劃、計劃勘探、綜合評價、科學開采和合理利用。按照誰開發誰保護的原則，開發建設項目對自然環境造成影響和破壞的，應由開發建設單位予以補償和恢復”（第23條）。《湖北省環境保護條例》（1994年12月）規定：“環境保護實行全面規劃、合理布局、預防為主、防治結合、綜合整治、化害為利和誰污染誰治理、誰破壞誰恢復的原則。堅持環境保護與經濟建設、城鄉建設同步規劃、同步實施、同步發展的方針，實現經濟效益、社會效益、環境效益的統一。”（第5條）《福建省環境保護條例》（1995年7月）規定：“各級人民政府的經濟建設和社會發展決策及其他重大措施，必須重視對環境的影響，采取有效的對策和措施保護環境，堅持環境建設、經濟建設和城鄉建設同步規劃、同步實施、同步發展，實現環境效益、經濟效益、社會效益的統一”（第10條）；“各級人民政府和有關部門必須根據開發利用與保護增殖并重的原則，加強資源管理，保護和改善生態環境”（第23條）。別值得指出的是，《黑龍江省工業污染防治條例》（1996年11月3日黑龍江省第八屆人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過）是一個推行清潔生產或源削減制度的很好的地方法規。該條例規定：“工業污染防治堅持全面規劃，合理布局，預防為主、防治結合和誰污染誰治理的原則，實行污染排放總量控制、生產全過程控制、分散治理與集中治理相結合等防治措施”（第3條）；“工業污染實行全面目標控制”，“合理規劃工業布局，調整不合理的產業結構、產品結構以及原材料、能源結構，實現資源優化配置。指導工業企業選用消耗低、污染輕、效益高的工藝和設備，推行清潔生產”（第10條）；“新建、改建、擴建和技術改造的工業企業新增加的污染物排放量，在本企業或本區域內自行削減，做到增產不增污或減污”（第16條）。
環境權是環境保護領域的基本權利、環境訴訟的基礎，環境權理論是當代環境法學的基本理論。由于種種原因，環境權在我國人人民代表大會及其常務委員會制定的法律中一直沒有得到明確規定。但是，國家中央立法未能解決的難題卻在一些地方環境立法中得到了順利解決。例如，《寧夏回族自治區環境保護條例》（1990年4月）第8條規定：“一切單位和個人，都有享受良好環境的權利和保護環境的義務。對污染和破壞環境的行為有權進行檢舉和控告。”《上海市環境保護條例》（1994年12月）第6條規定：“公民有享受良好環境的權利，有保護環境的義務。”建省環境保護條例》（1995年7月）第9條規定：“公民有享受良好環境的權利和保護環境的義務。一切單位和個人有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告；有權在受到環境污染損害時要求賠償。”（第9條）
環境道德是保護環境的大眾化武器和強大的社會輿論力量。出于對環境道德風氣和道德力量的深刻認識，《西藏自治區環境保護條例》（1992年6月）第16條規定：“各級環境保護行政主管部門及司法、文化、教育、新聞、出版等部門應當開展環境保護方針、政策、法律、法規和環境保護知識的宣傳教育，提高全民的環境意識，樹立重視環境、保護環境、美化環境的社會道德風尚。新聞單位應加強對環境保護的輿論監督。”這是我國地方環境法規對環境道德的明確肯定。
（三）地方環境立法在適應社會主義市場經濟方面步子越邁越大
在本階段，我國一些地方環境法規對采用適應社會主義市場經濟的經濟政策和經濟措施相當積極，已經規定“排污權轉讓和抵銷”、“征收生態環境補償費”、“環境保護基金”、“固體廢物交換市場”、“污染者承擔區域環境綜合整治費用”等在當時國家環境法律中沒有規定的經濟政策和市場機制。例如，《海南省環境保護條例》（1990年2月）規定：“在實行污染物排放總量控制區域內，排污者可將節余的排放限量，用于抵銷其新建污染源的污染物排放量或轉讓他人。抵銷和轉讓的辦法，由省人民政府環境保護行政主管部門制定。”（第37條）《山西省工業固體廢物污染防治條例》（1993年9月）規定：“各級人民政府應當在有條件的地區，逐步建立工業固體廢物交換市場，促進工業固體廢物的綜合利用”（第25條）。《西藏自治區環境保護條例》（1992年6月）規定：“排放污染物超過標準而又不能治理達標的單位和個體經營者，必須參加所在地區的環境綜合治理和污染物集中治理，并按各自排放的污染物種類、數量和濃度承擔相應的治理費用、勞務份額”（第33條）。《福建省環境保護條例》（1995年7月）規定：“各級人民政府必須將環境保護規劃和計劃納入國民經濟和社會發展規劃和計劃，增加環境保護投入，將環境保護資金納入各級財政預算。省、地（市）應當建立環境保護基金。縣級以上人民政府及其有關部門應當制定適合本地實際情況的環境保護優惠政策。”（第5條）《黑龍江省工業污染防治條例》（1996年11月）規定：“工業企業要積極利用或處理所排放的廢水、廢氣、廢渣；不能利用和處理并造成環境污染危害的，應當無償給付一定費用供給有利用能力的單位使用。”（第33條）《貴州省環境保護條例》（1992年5月）等地方環境法規已經規定征收生態環境補償費制度，如《遼寧省環境保護條例》（1993年9月）第30條規定：“實行生態環境補償制度。凡經批準開發、利用自然資源，造成生態環境破壞的單位和個人，必須繳納生態環境補償費，用于保護生態環境。”
（四）地方環境立法的科學技術性逐步增強
近幾年來，我國一些地方環境法規借鑒國外環境法中的技術性規范，在推行環境影響評價制度、清潔生產、源削減等科技含量較高的法律制度和措施方面已取得成效。一些省、自治區、直轄市和有地方立法權的城市，通過地方環境立法，成功地擴大了環境影響評價的范圍、豐富了清潔生產或源削減的內容、完善了對環境影響評價和清潔生產等的依法管理。例如，《海南省環境保護條例》（1990年2月）規定：“新建工業企業和現有工業企業的技術改造應采用資源利用率高、污染物排放量少的工藝、技術、設備、材料；采取凈化處理、無害處置污染物和其他廢棄物的措施，減少所排放污染物的種類、數量，降低濃度”（第31條）；“進行區域開發（包括成片開發的地區），主持開發的機構必須組織對擬開發區域的環境本底狀況和環境質量現狀進行調查和評價，編制環境影響評價報告書，報省人民政府環境保護行政主管部門審批，其費用在土地價款中列支”（第44條）。《福建省環境保護條例》（1995年7月）規定：“建設項目必須按照先評價后建設的原則，執行環境影響報告書（表）的審批制度”（第25條）；“經濟開發區、高新技術開發區、科技開發區、工業小區、旅游度假村的建設和城市舊區的改造等區域成片開發在規劃審批階段，由區域成片開發的管理機構提出區域總體環境影響報告書，按規定程序報環境保護行政主管部門審批”（第31條）；“加強環境保護科學技術的研究開發和推廣應用，推行清潔生產和污染集中控制”（第8條）。《黑龍江省工業污染防治條例》（1996年11月）規定：“工業企業在進行技術改造時，其技術改造方案應當做到：（一）采用資源和能源利用率高、物料流失少、污染物排放量小的先進工藝和新型設備；（二）采用無毒無害低毒低害原料；（三）采用合理的產品結構，搞好工業產品的設計，使其達到環境保護要求。未達到以上要求的技術改造項目，有關項目主管部門不得批準”（第17條）；“工業企業應當積極實行清潔生產，合理選擇和利用原材料、能源和其他資源，采用先進的生產工藝和設備，加強生產過程中的管理，減少生產中污染物的排放量”（第22條）。另外，許多地方環境法規加強了對環境標準特別是環境污染物排放標準的規范。例如，《遼寧省環境保護條例》（1993年9月）規定：“一切單位和個人必須嚴格執行國家和地方的環境質量標準和污染物排放標準。”（第12條）《吉林省環境保護條例》（1991年7月）規定，“對超過國家排放標準的機動車船不得發放執照，不得行駛；報廢的機動車船不得再修復使用”。（第47條）
（五）地方環境立法在建立健全某些新的環境監督管理制度方面迎難而上、走在前面
自1989年第三次國環境保護工作會議以來，我國政府提出了以“新五項制度”為代表的一系列新的環境監督管理制度。但是，這些制度還來不及在國家環境法律和行政法規中加以具體規定即實現制度的法定化，結果造成環境保護行政主管部門在相應的環境管理和行政訴訟中缺乏強有力的法律、法規依據。在地方環境立法中，可以舉出許多敢于試驗、開拓，在國家環境法律規定之前或較國家環境法律更為具體詳盡的規定。例如，《海南省環境保護條例》（1990年2月）在制定的當時，全國人大常委會制定的環境法律對許多環境監督管理制度和環境經濟政策尚無明確規定，該條例“敢為人先”，規定了一系列重要的政策和制度。為了建立環境保護目標責任制，該《條例》明確規定：“縣級以上人民政府對本行政區域的環境質量負責，按年度向同級人民代表大會或其常務委員會報告環境狀況和采取的對策，并定期公布環境質量狀況。實行環境保護目標責任制。各級人民政府主要負責人，應提出任期內環境保護的目標并組織實施。對其政績考核時將實施效果作為一項內容。”（第6條）為了建立污染物總量排放控制制度，該《條例》明確規定：“本省污染物的排放管理由濃度控制逐步過渡到總量控制。在工業比較集中和排污量較大的地區、流域和環境質量要求高的區域，實行污染物排放總量控制制度，總量控制指標和區內各污染源排放污染物的種類及排放限量，由省環境保護行政主管部門報省人民政府批準確定。”（第15條）為了建立代行治理的法律制度，該《條例》明確規定：“對從事生產、經營和其他活動的單位和個人所造成的環境污染或破壞，不履行治理責任的，各級環境保護行政主管部門有權組織其他單位代行治理。代行治理的費用由造成環境污染或破壞者承擔。代行治理的具體辦法由省人民政府另行規定。”（第18條）為了建立污染物排放許可證制度，該《條例》明確規定：“實行污染物排放許可證制度。從事生產經營活動的單位和個人，向環境排放污染物的，必須向所在地環境保護行政者取得許可證，并不免除其治理污染的義務和法律規定的其他責任。管部門申領污染物排放許可證；向海域直接傾倒廢棄物、船舶排放污染物的，向海洋行政主管部門及有關部門申領污染物排放許可證。禁止無證排放污染物。排污者取得許可證，并不免除其治理污染的義務和法律規定的其他責任。”（第36條）
環境監察（理）員是我國環境執法隊伍的一個重要組成部分，環境監理制度是我國環境監督管理制度的一項重要制度，但在國家中央環境法律中一直缺乏明確的法律依據。為此，《吉林省環境保護條例》（1991年7月）明確規定：“縣（市、區）以上環境保護行政主管部門的環境監察隊伍，使用統一標志，在職權范圍內依法進行環境監督檢查。縣級以上人民政府的專（兼）職環境監察員，持同級人民政府頒發的《環境監察員證》，在授權范圍內依法行使環境監察權。”（第14條）《湖北省環境保護條例》（1994年12月）也規定：“縣以上環保部門的環境監理機構，負責依法征收排污費、超標排污費和對影響環境的生產、經營、開發活動進行現場環境監督管理。縣環保部門配備或聘任的專職或兼職環境監理員，負責鄉鎮區域內的環境監理工作。”（第11條）與上述條文類似的規定，使得環境監察或監理制度在吉林、湖北、貴州、云南、遼寧等省有了法規依據。
（六）地方環境立法正在營造政府負責、公眾參與、對外開放的環境管理新秩序
出于對環境問題和環境保護社會性、政治性的認識，我國已有不少地方環境法規，突出宣傳環境保護是我國的基本國策、培養環境法制觀念。例如，《吉林省環境保護條例》（1991年7月）第7條規定：“各級人民政府要加強保護環境是一項基本國策的宣傳教育，普及環境保護科學技術知識，提高全體公民特別是各級領導干部的環境意識和環境法制觀念。”《四川省環境保護條例》（1991年7月）第4條規定：“各級人民政府和各部門、各單位應加強環境保護的宣傳教育，增強環境保護基本國策觀念、法制觀念，提高全社會的環境保護意識。”《黑龍江省工業污染防治條例》（1996年11月）等地方法規已經明確規定，環境保護是各級權力機構即人民代表大會和人民政府的職責，是政府主要負責人的職責。例如，《遼寧省環境保護條例》（1993年9月）第6條規定：“各級人民政府應當對本轄區內的環境質量負責，按年度向同級人民代表大會或其常務委員會報告環境狀況和采取的對策，定期公布環境質量狀況。政府主要負責人，應當提出任期內環境保護的目標，并組織實施。”（第6條）《福建省環境保護條例》（1995年7月）第4條規定：“縣級以上人民政府對本行政區域內的環境質量負責，實行行政首長環境保護目標責任制，將環境質量和環境保護工作列入各級政府領導干部政績考核的主要內容，并定期向同級人民代表大會或其常務委員會報告環境保護工作。”
公眾參與環境保護管理是環境民主的一個重要表現。為了建立和發展環境保護民間團體，發揚環境民主，實現公眾參與的制度化、法定化，《福建省環境保護條例》（1995年7月）規定：環境保護應遵循“專業管理與公眾參與相結合”的基本原則（第3條）；“各級人民政府應鼓勵、支持各類群眾性及民間的環境保護組織和活動，引導他們健康發展”（第七條）。《黑龍江省工業污染防治條例》（1996年11月）第4條規定：“一切單位和個人有權對破壞環境的工業企業進行監督和檢舉。各級人民政府和環境保護行政主管部門應當為公眾監督工業污染創造條件。工業企業應當接受公眾的監督，對公眾檢舉的工業污染問題認真解決。”
（七）地方環境立法的可操作性、可執行性逐步增強
在加強環境執法、依法環境管理方面，我國地方環境立法作出了重要貢獻。例如，《海南省環境保護條例》（1990年2月）在“第六章 法律責任”中，對當時國家環境法律中一些沒有規定處罰的違法行為規定了處罰，包括對“違反環境影響評價制度的”、“不履行環境污染和生態破壞的治理責任的”、“拒付代行治理費用或區域環境綜合整治費用的”、“不執行環境保護行政主管部門及依法行使環境監督管理權部門采取的強制性應急措施的”、“嚴重破壞自然資源、生活環境、生態環境的”、“不執行環境監督管理部門依法采取的行政措施的”（第46條），可以給予警告，嚴重警告，罰款，扣留或沒收實施違法行為的器械、工具，沒收非法所得，責令停產或停業整頓，扣留或吊銷有關證件，拆遷或關閉等處罰（第47條）。《遼寧省環境保護條例》（1993年9月）在“第六章罰則”中明確規定，環保部門或者其他有環境監督管理職責的部門可以“責令改正”（第46條）、“責令糾正違法行為”（第47條）、“責令限期改正”（第48條），責令“補辦污染物排放許可證”、“吊銷污染物排放許可證”（第48條），對“建設項目防治污染設施沒有建成或者沒有達到國家規定的要求而投產使用的，責令停產或者停用，補建防治污染設施”（第50條）。
包括“三同時”和環境影響評價制度在內的建設項目管理制度，是我國一項比較老的制度，由于缺乏具體規定的國家法律和行政法規，該項制度在許多方面缺乏可執行性和可操作性。許多地方環境法規對此項制度作了具有可操作性的補充規定。例如，《黑龍江省工業污染防治條例》（1996年11月）對包括建設項目在內的各種形式的工業項目立項，明確規定了環境保護行政主管部門的必須審批權，即：“申請工業項目立項的單位在申請立項的同時，必須向有審批權的環境保護行政主管部門辦理環境保護申報登記手續”（第13條）；“申請工業立項的單位和個人在向計劃、經貿、城市規劃、土地管理、地礦、工商、銀行等部門辦理立項、征用土地、采礦許可證、營業執照及貸款審批手續時，必須提交環境保護行政主管部門批準文件。對未提交環境保護行政主管部門批準文件的，有關部門不予辦理相關手續”（第15條）。為了更好地實施環境影響評價制度和“三同時”的制度，《湖北省環境保護條例》（1994年12月）對此作了詳細規定，并在罰則中強調：“建設項目環境影響報告書（表）未經環保部門審批，初步設計中的環境保護篇章未經環保部門審查批準，擅自施工的，由具有審批權的環保部門責令限期補辦審批手續或停止施工，并處以一萬元以上十萬元以下罰款。環境影響評價單位因評價結論錯誤，造成環境污染或破壞的，由具有環境影響報告書（表）審批權的環保部門處以評價費用兩倍以下的罰款。無評價證書或超出評價證書范圍承接評價任務的，其編制的環境影響報告書無效，由具有環境影響報告書（表）審批權的環保部門沒收非法所得，并處以評價費用二倍以下罰款。”（第32條）上述規定有力地促進了“三同時”和環境影響評價制度的實施。
另外，在70、80年代，我國地方環境法規很少提到環境保護領域的國際合作，而今卻發生了根本性的變化，在90年代的許多地方環境法規大都規定了環境保護國際合作方面的內容。例如，福建省環境保護條例》（1995年7月）第8條強調：“廣泛開展環境保護的國際合作與科技交流
